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Le 16 juin 1946, le général de Gaulle prononce un discours à Bayeux où il expose ses vues en matière constitutionnelle.

Raymond JANOT : du discours de Bayeux à la Constitution de la Ve République

Raymond JANOT, Du discours de Bayeux à la Constitution de la Ve République, Espoir n°108, 1996.

J’imagine que c’est en raison des fonctions que j’ai occupées en 1958 que me revient l’honneur d’être présent ici aujourd’hui. Mais je dois commencer par dire que si cela avait été possible, d’autres personnalités auraient parlé beaucoup mieux que moi : je pense, en particulier à Michel Debré, qui ne peut pas être parmi nous et à Jérôme Solal-Céligny, hélas disparu, qui eût un rôle fondamental dans les travaux du Comité dit « des Experts », que nous appelions, à l’époque, groupe de travail.
Je note tout d’abord que mon sujet est : Du discours de Bayeux à la Constitution de la Ve République, c’est-à-dire du 16 juin 1946 au 4 octobre 1958. Cette apparente banalité n’est pas inutile. En effet, avant le 16 juin 1946, le peuple avait repoussé le premier projet de constitution proposé par l’Assemblée nationale. Un autre projet devait donc lui être soumis. Le général de Gaulle estima que le moment était venu de proclamer solennellement ce qu’il avait déjà laissé entendre plusieurs fois et de décrire les grandes lignes d’une bonne Constitution. A Bayeux, la réflexion du général de Gaulle portait nécessairement sur des Constitutions antérieures et avant tout sur les lois constitutionnelles de 1875.

Après Bayeux, la Constitution de la IVe République adoptée par le peuple français aggrave les défauts du régime de 1875. Par conséquent, au moment où est élaborée la Constitution de 1958, la réflexion antérieure du Général sur le régime de 1875 s’est développée, renforcée, et précisée pour tenir compte de l’expérience de la IVe République.
Quel est l’essentiel dans le discours de Bayeux ? Le Général parle d’abord de la nécessité d’avoir un système dans lequel le vote définitif de la loi et du budget appartient à l’Assemblée élue au suffrage universel.
Il indique qu’une seconde assemblée est nécessaire, à condition d’être autrement recrutée. Ce fut une constante de sa pensée qu’il a regretté de ne pas pouvoir inscrire dans les textes; il y est revenu plus tard et n’a pu convaincre le peuple français.
Il veut la responsabilité politique du gouvernement et de ses membres devant la représentation nationale : ce qui, en termes juridiques, signifie – je m’en excuse – régime parlementaire.
Il veut aussi un vrai président de la République dont procède le gouvernement, et qui nomme les ministres et d’abord le Premier, qui promulgue les lois et prend les décrets, qui préside les conseils de gouvernement, qui est l’arbitre, soit dans le cours normal du fonctionnement des institutions, soit par une consultation populaire, et qui, en cas de péril, est le recours.
L’énoncé de ces attributions amène le Général à conclure à Bayeux que ce président de la République ne peut procéder seulement du Parlement.

L’important est que le président de la République ait un vrai pouvoir. Or, les hommes de la génération du Général et leurs enfants, lorsqu’ils pensaient au président de la République disaient ceci : « Pourquoi le président ne fait-il rien ? Pourquoi laisse-t-il passer des textes stupides ? » C’était une remarque générale. Les gens ne comprenaient pas, car ils n’étaient pas juristes. En effet, un raisonnement parfaitement juridique conduit souvent à une conclusion contraire au bon sens. En effet, lorsque vous lisez dans la Constitution de 1875 que le président fait une chose, cela veut dire qu’il ne la fait pas, mais que d’autres rédigent un texte et le contresignent, le président ayant l’obligation de le signer. Comment des citoyens dotés de bon sens pourraient-ils admettre un tel raisonnement ?
Mais ces errements datent de longtemps. On ne peut comprendre vraiment cette Constitution de 1875, et celle de 1946, et même celle de 1958 – qui a changé le cours des choses – qu’en se référant à l’histoire. Depuis 1789, notre histoire est un immense effort, maintes fois tenté, parfois presque atteint, rarement réussi, pour concilier ce qu’il y avait de valable au plan de l’exécutif dans ce qu’était l’autorité royale et la nécessité d’une représentation de la nation. La Révolution a tenté cet effort dans plusieurs Constitutions ; la première, détestable, a échoué ; la deuxième n’a jamais été appliquée ; en l’An III, une Constitution, théoriquement parfaite au plan des principes, eut une courte vie marquée par des coups d’état larvés, jusqu’au vrai coup d’état de l’An VIII.
Il y eut ensuite l’effort de synthèse bonapartiste, qui aurait pu, peut-être, réussir, si l’enchaînement des guerres n’avait abouti à une fin désastreuse.
Mais la période la plus intéressante, et qui tint une place considérable dans la pensée des constituants de 1875, est celle de la Charte du 4 juin 1814 et de la Charte du 14 août 1830. C’est un système où l’on crée des autorités: d’abord le roi, le roi de France en 1814, le roi des Français en 1830, mais le roi, avec tout ce que cela implique : c’est forcément un personnage qui sort de l’ordinaire et à qui l’on ne peut rien imposer.

A côté du roi, une Chambre des pairs, nommée par lui ; en 1814, comme en 1830, il peut nommer des pairs à titre viager ou à titre héréditaire. Enfin, une Chambre des députés des départements élue au suffrage censitaire. On avait donc face à face : le roi, les représentants de l’aristocratie et ceux de la bourgeoisie triomphante. Il fallait que ces trois autorités se mettent d’accord : sinon c’était l’incertitude. Le roi pouvait trancher par la dissolution à condition de procéder à une nouvelle élection. Pour qu’un projet devienne loi, il fallait l’accord du roi, de la Chambre des pairs et de la Chambre des députés. Il n’y avait pas de responsabilité du gouvernement devant le Parlement dans les textes.

Mais comme dans la Constitution présidentielle des Etats-Unis, dont tant de gens qui l’ignore nous rebattent les oreilles à longueur d’année, où il n’y a pas de responsabilité affirmée, il y en a une dans les couloirs, notamment au moment du vote du budget. La Charte de 1814 a bien fonctionné tant que Louis XVIII a été roi, car il était intelligent. Avec Charles X, la catastrophe ne pouvait être évitée. Arrive Louis-Philippe, qui avec quelques modifications de forme, reconduit l’essentiel. Le régime prendra fin devant le refus de la classe dirigeante d’élargir le cens ; ce qui conduisit à la révolution et au suffrage universel.
C’est sur l’expérience des Chartes qu’ont médité les constituants de 1875. Ceux-ci veulent éviter tout blocage. D’où l’affirmation de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, et surtout la conséquence qui en est tirée par la dernière phrase de l’article 3 de la loi du 25 février 1875, en vertu de laquelle tout acte du président de la République doit être contresigné par un ministre. Ce contreseing n’est pas, comme sous la monarchie d’Ancien Régime, un contreseing d’authentification mais une affirmation de la responsabilité politique du ministre contresignataire et de l’irresponsabilité du président.
Les juristes expliquaient doctement que le président n’avait pas de pouvoir mais exerçait une magistrature morale.
Le système était mauvais, mais il a encore été aggravé après 1920, la Chambre des députés voulant tout faire, et de ce fait, ne pouvant plus rien faire : elle s’est défaussée de la législation sur le gouvernement par le système des décrets-lois ; en contrepartie, elle semblait accentuer son contrôle politique ; ce que le général de Gaulle appelait « le régime exclusif des partis ».
La Constitution du 20 octobre 1946 aggrave les défauts du régime précédent. Pourtant, elle interdit les décrets-lois. C’était plutôt une bonne idée, mais l’interdiction n’a eu aucun effet. On a immédiatement refait des décrets-lois, d’éminents juristes expliquant que la Constitution interdisait seulement la délégation de pouvoir, mais que, la loi étant supérieure au règlement pouvait toujours modifier la limite séparant matières législatives et matières réglementaires. Le tour était joué. La dégradation du régime alla croissant, bien des ministres ayant pour seul objectif de faire tomber le gouvernement auquel ils appartenaient pour devenir président du conseil des ministres. Ce qui explique que le général de Gaulle ait tenu à l’incompatibilité du mandat parlementaire et des fonctions gouvernementales.
En 1958, la réflexion du Général sur le fonctionnement des institutions de 1875 et de 1946 le conduit à demander aux ministres membres du conseil interministériel et à ses collaborateurs, comment traduire en règles de droit une volonté très claire. Il fallait, en premier lieu, faire apparaître que le président de la République est la clé de voûte des institutions nouvelles.

Dès lors, contrairement à la rédaction de 1946 où le titre consacré au président de la République venait après un titre sur le Conseil économique, dans la nouvelle Constitution, c’est immédiatement après le titre I consacré à la souveraineté qu’est situé le titre II consacré au président de la République. Cela marque bien le lien entre la souveraineté et le président.
L’article 5 définit la philosophie de la fonction : le président veille au respect de la Constitution. Il assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, ainsi que la continuité de l’Etat, il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités. C’est la philosophie même de la fonction présidentielle.
Cette philosophie explique l’article suivant qui définit le corps électoral du président de la République. Ce corps électoral n’est plus le Parlement. En 1958, c’est un collège comprenant les membres du Parlement, des conseils généraux et des assemblées des Territoires d’outremer, ainsi que des représentants élus des conseils municipaux. C’est un corps électoral quasi ou parasénatorial. Certes, on avait pensé dès le départ au suffrage universel et le Général s’était exprimé très prudemment sur ce thème au conseil interministériel. Mais plusieurs raisons s’y opposaient : d’abord les souvenirs historiques, le prince-président s’étant transformé en empereur.

Mais il y avait une autre raison : à l’époque, l’ensemble des citoyens ne sont pas seulement les citoyens d’aujourd’hui, mais aussi des citoyens des territoires qui sont devenus les Etats d’Afrique ; il était prudent d’imaginer que le corps social, à tort ou à raison, n’aurait pas supporté un président de la République élu grâce à un apport extramétropolitain. L’idée a été lancée, mais très vite abandonnée. C’est en 1962 qu’on en est venu au suffrage universel.

L’article 11 confie au président de la République, sur proposition du gouvernement ou des Assemblées, la décision de faire appel au référendum. Cet article prend une signification plus étendue après 1962, car en 1962, certains, et non des moindres, pensaient, que l’article 11 s’appliquait à tout ce qui concerne l’organisation des pouvoirs publics et, par conséquent, à la Constitution même : d’autres pensaient, citant d’ailleurs certaines déclarations, que l’article 11 n’était pas fait pour cela et qu’il fallait se reporter au titre concernant la révision de la Constitution.

En fait, le référendum a eu lieu et a donné un nombre de « oui » massif. A partir de ce moment, étant donné que pendant la campagne du référendum, l’idée de faire élire le président de la République au suffrage universel n’avait pas été réellement contestée, alors que l’emploi de l’article 11 avait été combattu, les juristes, pour une fois transformés en légistes, en ont conclu que le «oui» à ce référendum avait valeur interprétative de l’article 11, et c’est ainsi que pratiquement toute la doctrine s’est retrouvée d’accord au bout de quelques temps, et que même, un des successeurs du Général – c’était un peu inattendu de sa part – dans une déclaration à une revue juridique, a indiqué que tel était bien le cas et que depuis 1962 on pouvait utiliser l’article 11 pour modifier la Constitution.

L’article 12 donne au président le droit de dissolution.


L’article 16
lui accorde tous les pouvoirs en cas de danger ou de crise exceptionnelle : il a été utilisé parfaitement, dans la forme comme dans le fond ; c’est vraiment pour rétablir le fonctionnement des pouvoirs publics et pour sauver la République qu’il a été employé.

L’article 18 lui permet de faire lire des messages aux deux assemblées.

L’article 54 lui permet de saisir le Conseil constitutionnel sur la conformité à la Constitution d’une clause d’un engagement international.

L’article 56 lui confie la nomination de trois des neuf membres du Conseil constitutionnel ainsi que la nomination du président de celui-ci.

L’article 81 lui permet de saisir le Conseil constitutionnel sur la conformité d’une loi à la Constitution.
Tous les articles mentionnés ci-dessus ont une signification plénière : autrement dit, lorsqu’on y lit « le président de la République », c’est bien le président de la République et non le gouvernement et cela, en vertu de l’article 19 qui les cite expressément comme n’étant pas soumis à l’obligation du contreseing.

L’article 19 a une portée considérable, car il a supprimé le caractère général de l’obligation du contreseing.

Je me rappelle avoir fait une note pour le Général sur la notion d’arbitrage. Un soir au Conseil interministériel, certains ministres d’Etat pensaient qu’on donnait trop de pouvoirs au président qui ne devait être qu’un arbitre. En réalité, pour eux, c’était l’arbitre d’un match de tennis. Pour nous c’était celui qui prend une décision d’arbitrage. Il n’était pas possible que dans la nouvelle Constitution, le président de la République soit toujours soumis à l’obligation du contreseing.

Le Général m’a fait venir, nous en avons parlé plusieurs fois. Finalement il m’a dit : « C’est très important ou, du moins, cela peut être très important… peut-être pas dans l’immédiat, mais cela peut avoir des développements plus tard ». Il m’a précisé que celui qui serait élu premier président de la Ve République n’en aurait pas tellement besoin, mais que pour son successeur, cela pourrait être très utile. Il fallait donc préparer un texte prudent n’excluant pas les évolutions futures. En fait, nous avons pris de grandes précautions. On a laissé le contreseing des décrets de grâce (ce qui était sans danger, car en raison de la tradition régalienne, les décrets étaient contresignés avant que le président ait pris sa position). Mais la suppression du caractère général du contreseing a immédiatement renforcé la portée de l’article 5.

Quelqu’un qui parfois n’est pas soumis à l’obligation du contreseing, n’a jamais la même position politique que celui qui y est toujours soumis. Cela donne tout leur sens à certaines expressions, comme celle de chef des armées par exemple : avec le général de Gaulle cela ne posait pas de problèmes bien sûr, mais avec d’autres cela risquait d’avoir un caractère purement révérenciel et tout à fait insuffisant. Pour l’avenir, cela excluait l’hypothèse d’un président à dimensions variables. Ceci n’est pas une plaisanterie de mauvais goût ; il suffit de se reporter au discours du président Giscard d’Estaing à Verdun-sur-le-Doubs : dans l’hypothèse d’une victoire de son opposition à l’Assemblée nationale, n’a-t-il pas clairement exprimé la tentation de la géométrie variable ?

De tout cela résulte la pratique gaullienne.

Responsabilité du gouvernement devant le Parlement, avec un parlementarisme renforcé car protégé de ses tendances suicidaires. Le Général n’a pas voulu brider le Parlement, mais assurer son maintien.
Responsabilité du président devant le peuple, car pour les grandes affaires, le général de Gaulle considérait que la mission du président est si importante qu’il ne peut rester au pouvoir en cas de désaccord avec le peuple sur un point capital. Du suffrage universel il tenait ce qu’était jadis l’onction globale du saint chrême et le référendum, lorsqu’il était positif, apportait la goutte de saint chrême qui avait pu sembler faire défaut, et il pouvait continuer ; en cas de refus, c’était impossible.
Evidemment, c’est une conception qui n’est pas nécessairement celle de tout président. On voit combien avaient tort ceux qui disaient naguère que la Constitution avait été faite pour le Général. Comment celui-ci aurait-il songé à personnaliser cet acte fondamental de la vie politique française ? Mais il est évident qu’il a exercé ses fonctions avec sa morale, qui est une des plus rigoureuses qu’on ait connu chez les chefs d’Etat.

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